2022年，党的二十大明确提出：“深化集体林权制度改革”，习近平总书记对集体林权制度改革做出重要批示指示，久久为功地推进集体林权制度改革，助力乡村振兴和生态文明建设。今年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《深化集体林权制度改革实施方案》（以下简称《方案》），是落实党的二十大精神和习近平总书记指示批示精神的重要举措和具体体现，在集体林权制度改革历程上具有里程碑意义。《方案》明确提出了“加快推进‘三权分置’”和“发展林业适度规模经营”等主要任务。

一、“推进集体林地‘三权分置’”和“发展林业适度规模经营”的背景意义

1981年推行“林业三定”以来，家庭经营成为集体林区主要经营形式，尤其是2002年新一轮集体林权制度改革进一步强化家庭经营，明晰林地产权，解决了集体林地公平分配的问题，但由此带来的林地规模小和细碎化问题造成了集体林效益损失和全要素生产率下降。根据我们的实地调研，农户户均林地面积在34亩左右，散落在5—6块林地上，增加了经营管理成本，产生了规模不经济的问题，对全要素生产率的损失在8%左右。近10年来，由于木材价格呈现下跌态势，劳动力成本不断上涨，集体林对农户维持生计的贡献明显下降，共同造成了农户经营集体林意愿下降。2013年，习近平总书记提出了集体土地“三权分置”改革的重要论述，由集体林地所有权和承包经营权“两权分置”转型为所有权、承包权、经营权“三权分置”，使过去集体林经营权流转从台下走到台上。2018年修订通过的《中华人民共和国农村土地承包法》以法律形式明确了“三权分置”，从政府和集体林经营主体等默认的经营权转化为法律认可的集体林地经营权，并不断强化对经营权赋权赋能。全国各地开展了形式多样的集体林地“三权分置”实践探索，譬如发放经营权证和林下经营权证等。并赋予经营权多种权能，规定“林地经营权可以依法再流转或者依法向金融机构融资担保。”“加快推进‘三权分置’”成为“发展林业适度规模经营”的前置条件。在理论上，集体林地“三权分置”可以促进集体林权流转。“发展林业适度规模经营”可以提高集体林地经营的规模收益，弥补因木材等林产品价格下跌和劳动力成本上涨所带来的收益损失。然而，目前集体林权流转率仍不足10%，原因在于集体林地市场化发育程度不足，集体经济组织和农户手中的林地难以流出来，新型林业经营主体难以或者不愿意获得集体林地经营权。破解集体林权流转的困局，需要从明晰林权与优化林权结构入手，通过规模经营实现规模经济，双管齐下地解决问题。集体林地“三权分置”是破解此困局的必要条件，规模经营新增效益是充分条件。《方案》的出台为破解集体林权流转困局提供了行动指南，更有效地促进集体林地“三权分置”和实现集体林地适度规模经营。

二、如何“推进集体林地‘三权分置’”

集体林地“三权分置”是我国林权基础性制度，是党和国家对集体林权制度的政治宣示。“加快推进集体林地‘三权分置’”是有效市场和有为政府互动的选择，因此，在“加快推进集体林地‘三权分置’”的过程中需把各级政府、林草主管部门的能动性和市场自适应性有机衔接起来，实现协同推进。

《方案》提出：“坚持集体林地所有权不变，维护农民集体对承包林地发包、调整、监督等各项权能”，这是深化集体林权制度改革的底线，不容动摇，须长期坚持下去。承包权是集体经济组织成员资格的权利，需要稳定和保护承包权，为了林农和其他经营主体获得稳定经营预期，《方案》提出：“开展集体林地延包试点，家庭承包林地剩余期限10年以内的，发包方可以依法提前确认延包合同，以林地承包到期为起点起算并合理确定延包期限。”承包关系稳定并长久不变是维护和保护经营权的基础，能够促进集体林地可持续经营。目前，各级政府和林草主管部门花大力气解决集体林权历史遗留问题，调处集体林权纠纷，明晰集体林权。针对林业和不动产登记部门合作，《方案》提出“开展集体林权首次登记的，相关费用纳入地方财政预算”，实现林权证向不动产证渐次平稳过渡，设计针对集体林地所有权、承包权、经营权的不动产登记程序和办法，建立健全集体林经营权流转规范和管理办法，规范不同经营主体流转集体林权的政策措施。《方案》还首次提出了“改革自留山使用制度，赋予农民更加充分的财产权益，探索将其林地长期使用权分为使用权和经营权，赋予经营权流转和融资担保权能，完善其继承和自愿有偿退出政策”。这让自留山像承包山一样获得相应的“三权分置”，实现对自留山经营权的赋能，提升了自留山市场化发育程度，从不可流动的“死”资产资本转化为可流动的“活”资产资本，为实现生态美和百姓富增加了重要生产要素。

三、如何“发展林业适度规模经营”

集体林地“三权分置”是“发展林业适度规模经营”的前提和基础，集体林地经营权是因集体林权流转而生，集体林权流转是经营主体优化生产要素配置和提升全要素生产率的重要手段。

针对林农和其他不同集体林经营主体，《方案》提出了相应的政策规定。就林农而言，“鼓励各地采取措施，引导农户通过出租、入股、合作等方式流转林地经营权。支持小农户通过多种形式联合开展生产，推广家庭联合经营、农村集体经济组织与农户股份合作经营、农户委托经营模式。”“完善小农户利益联结机制，促进小农户和现代林业发展有机衔接。”家庭林场和大户等林业新型经营主体是小农户实现规模经营的重要形式，“林业保姆”“三变”和“返租倒包”等是实现小农参与规模经营的重要方式。就集体经济组织而言，《方案》明确规定：“对仍由农村集体经济组织统一经营管理的林地，将集体林地收益权量化到户，收益权证发放到户。”这样可以实现集体林地规模经营和维护农户权益有效衔接与均衡。“引导国有林场与农村集体经济组织和农户联合经营，促进集体林经营水平提升。”实现国有林场改革和集体林权制度改革协同推进，发挥国有林场和集体林经营主体各自的比较优势，优化林业生产要素配置，从而达到提升集体林经营全要素生产率的目的。福建三明开展了以“林票”为主要特点的国有林场和集体林经营主体联合经营的探索，一些地区开展了国有林场场外造林等生动实践。就社会资本参与集体林经营而言，《方案》要求：“鼓励探索林权资产折资量化的林票运行机制，增强森林资源对社会资本的吸引力。各地要依托现有平台搭建林权流转交易系统，建立社会资本投资林权的渠道。鼓励各类企业参与林业投资经营，加强对社会资本投资林业的全过程监督，建立健全联农带农机制。”既要激发社会资本参与集体林的积极性与提升集体林经营的资本深度，又要遏制资本盲目扩展和野蛮生长。

集体林权流转是“发展林业适度规模经营”的必要条件，集体林经营效益和效率的提升是“发展林业适度规模经营”的充分条件。因此，“发展林业适度规模经营”需要营造出良好的支撑环境，一是“加大金融支持力度”，可以有效提升集体林经营的资本深度和金融深度，金融服务是现代经济的血脉，强化数字普惠和绿色金融服务，与金融部门合作，共同开发符合林业生产特点的新金融产品和衍生产品，《方案》对金融支持林业做出了新规定，强化资本替代劳动力，进一步提升林业经济效益；二是“切实加强森林经营”，精准提升森林质量，提高林业生产力水平，完善生态产品价值实现机制和途径，增加林地价值；三是培育壮大产业，推动林业产业“以二促一带三”融合发展，拉长林业产业价值链，促进数字经济赋能林业实体经济，推动林业实体经济数字化，为“发展林业适度规模经营”创造额外的利润空间；四是强化社会服务体系，推动社会化服务网络化、数字化、中介化，为规模经营主体提供专业、高效、充足的社会服务；五是解决好规模经营主体的林业设施用地问题；六是营造良好营商环境，进一步做好放管服。（刘璨，国家林业和草原局发展研究中心副主任、二级研究员）