封山禁牧是为保护林草植被，促进生态自然修复，对划定的林地、草地等区域，在一定时期内实行封育并禁止放养牛、羊等食草牲畜的管护措施。陕西是全国最早实施封山禁牧的省份之一，陕西省委省政府高度重视，将其作为深入贯彻落实 “绿水青山就是金山银山” 理念，巩固全省退耕还林还草成果，推进生态空间修复的关键一招持续实施。经过不懈努力，陕西封山禁牧工作稳步推进、成效明显，为全省绿色版图向北推进400公里，三秦大地由黄变绿，建成“浅绿色”陕西发挥了重要作用。现将陕西封山禁牧情况公布如下：

一、发展历程

陕西省封山禁牧实施以来，各地各部门探索创新，攻坚克难，完善机制，与时俱进，走上高质量发展之路，陕西封山禁牧工作历程主要分为“试点探索、全面推开、依法治理、高质量发展” 四个阶段：

——解放思想，试点探索。1998年，响应党中央“再造一个山川秀美的西北地区”的伟大号召，陕西延安市吴起县在全国率先开展退耕还林工程探索，推行“封山退耕、植树种草、舍饲养羊”政策，实行全县整体封山禁牧，首开“封山禁牧、退耕还林”先河。1999年，时任国务院总理朱镕基在延安考察时提出了“退耕还林（草）、封山绿化、个体承包、以粮代赈”十六字方针，延安、榆林两地在进行退耕还林试点同时相继出台封山禁牧政策。1999年10月，延安市人民政府决定在全市范围内实施封山绿化舍饲养畜。2001年10月，榆林市人民政府决定在全市范围内实施“封山（沙）绿化，舍饲养畜”。至此，封山禁牧在陕北地区全面推行。

——以令为纲，全面推开。2002年，退耕还林工程在陕西97个县（市、区）全面启动。为巩固退耕还林（草）成果，2003年3月10日，陕西省人民政府发布《关于实行封山禁牧的命令》，4月1日起实行。命令将陕西渭河以北全部行政区域和渭河以南全部林业用地（包括退耕还林还草地）纳入封山禁牧范围，明确各级政府和有关部门责任，规定了封禁区域“七个禁止”行为和“五个结合”保障（见大事记）。至此，陕西省封山禁牧工作“四梁八柱”基本建立，全省三分之二以上的国土面积实施封禁保护。

——生态优先，依法治理。2007年，前一轮退耕还林转入成果巩固阶段。为巩固退耕还林、天然林保护、三北防护林等重点生态建设工程生态造林成果，在全面总结成功经验的基础上，陕西省人大在全国率先颁布实施《陕西省封山禁牧条例》（以下简称《条例》），陕西省封山禁牧范围划分原则由以行政区域为主转变为以生态类型为主，将林地、沙化土地和湿地全部纳入封山禁牧范围，进一步明确了封山禁牧工作原则、责任主体、工作机制、职责分工、管护制度、行政执法、责任追究等。至此，陕西省封山禁牧迈入法治化规范化轨道。

——与时俱进，高质量发展。新的国土空间规划，划分出城镇空间、农业空间、生态空间三大空间。2018年，新一轮机构改革，林业部门增加草原和自然保护区、地质公园、风景名胜区等自然保护地监管职责，承担森林、草原、湿地、荒漠和自然景观生态空间系统治理职责。2019年，为加快建设生态治理体系和治理能力现代化，维护陕西生态安全，省人大修订《陕西省封山禁牧条例》，草原和自然保护地纳入陕西封山禁牧范围，封禁范围进一步扩展至整个生态空间，同时，各级政府和部门的职责、处罚标准得到细化明确。2020年省林业局印发《陕西省黄河流域生态空间治理十大行动》及责任分工落实意见，将封山禁牧作为自然生态资源保护行动的关键措施。2021年5月省委办公厅、省政府办公厅印发《关于推行林长制的实施方案》，将封山禁牧作为严格生态保护、加快生态修复的重要措施。从此，陕西封山禁牧工作迈向系统推进，高质量发展阶段。

二、主要措施

封山禁牧实施以来，陕西全省各地各部门始终坚持问题导向、目标导向、结果导向，严格遵循“保护优先、统筹规划、封育结合、严格监管”工作原则，狠抓“六个坚持”。

（一）坚持高位推进。牢固树立全省一盘棋思想，建立省、市、县三级封山禁牧领导组织体系，逐级签订目标责任书，纳入重要议程，全省上下形成省上牵头抓总、市县具体负责、乡镇落实推进、部门齐抓共管的工作格局。省林业局成立封山禁牧工作领导小组，局主要领导任组长。各市和相关县（市、区）都成立了封山禁牧工作领导小组，其中宝鸡、延安、榆林等市和83个县（市、区）由政府主要领导或分管领导任组长，发改、农业农村、财政、自然资源、生态环境、林业、水利等各相关部门为成员单位；其他市、县在林业行政主管部门成立。

（二）坚持依法治理。面向全省生态保护修复实际，以《陕西省人民政府关于实行封山禁牧的命令》为基础，加强封山禁牧立法工作，《陕西省封山禁牧条例》《榆林市封山禁牧管理办法》《榆林市封山禁牧工作监督管理办法》《延安市退耕还林成果保护条例》相继颁布实施，较为完善的封山禁牧地方法律法规体系基本形成，为全省封山禁牧工作提供了法律保障。

（三）坚持系统思维。封山禁牧工作涉及多个部门，需要统筹推进、合力攻坚。坚持封山禁牧责任与林长制深度融合，全面贯彻落实《陕西封山禁牧条例》。林业部门坚持造管结合，认真履行封山禁牧的指导、管理、监督检查职责。农业农村部门按照畜草平衡原则，指导本地饲草、牲畜品种改良，大力推行舍饲圈养。省财政厅将封山禁牧省级工作经费纳入省级财政预算。发展改革、公安、科技、自然资源、生态环境、水利等部门各司其职，系统推进，形成合力。

（四）坚持源头管控。严格落实“谁所有（经营），谁管护”制度，充分发挥护林员作用，划定管护责任区，明确管护责任人，签订管护责任书，确保“实施责任单位、管护人员、管护责任、奖惩措施”四到位。切实加强养殖户管理，签订《舍饲圈养协议》，建立养殖户管理档案，推行零散养殖户“一盯一”包户管理，从源头上预防违法放牧行为发生。

（五）坚持从严执法。加强队伍建设，宝鸡、咸阳、铜川、渭南、延安、榆林市以及所辖县区已全部建立封山禁牧执法队伍。榆林、延安等地积极推行执法力量下沉基层一线，在重点乡镇、街办实行派驻或委托执法。开展专项整治，制定实施《陕西省封山禁牧专项整治行动实施方案》，全面公开监督举报电话，严厉打击偷牧、乱牧等破坏林草资源行为。提升执法能力，认真组织开展执法人员教育培训，全面推行行政执法“三项制度”，持证上岗、规范执法。

（六）坚持制度管事。建立监督考核制度。以林长制高效运作为依托，将贯彻落实《陕西省封禁牧条例》内容纳入上级林长对下级林长考核评价体系，开展林长考核，落实林长督查制度，压实各级林长责任。建立工作协调机制，协商处理相邻市、县（市、区）跨界放牧问题，实现信息共享、联防联治。建立联系包抓制度，省林业局对全省封山禁牧重点市、县（区）实行“一对一”包抓负责制度，切实加强指导监督。建立奖惩激励制度，对工作不力、问题突出的地区进行约谈、通报，对工作突出、成效明显的单位和个人给予奖励和表彰。

三、工作成效

在省委省政府的坚强领导和国家林草局的大力支持下，全省林业系统坚持以生态空间山清水秀为总目标，以贯彻落实《条例》为主线，认真履行部门职责，扎实落实各项措施，封山禁牧成效不断显现。

（一）全省生态空间基本实现封禁保护。全省各市和相关94个县（区）全部确定并公布了各自封山禁牧区域范围和期限。延安、榆林两市25县实行全域封禁。关中地区以巩固国土绿化成果为主，突出林业用地全部封禁。陕南地区以生态系统整体性保护为主，突出自然保护地全部封禁。陕西秦岭、巴山、桥山、黄龙山、关山五大林区，陕北长城沿线生态修复区，白于山区生态修复带，沿黄防护林提质增效示范带，关中北山绿色重建带和秦岭北麓生态保护带等重点生态功能区和生态脆弱区以及全省自然保护地、省级重要湿地全部实现封禁保护。

（二）封禁区域植被自然恢复成效明显。实施封山禁牧以来，全省退耕还林还草、天然林保护、三北防护林等重大生态工程建设成果得到有效巩固保护，封禁区域工程造林绿化保存率达到97%以上，较封禁前大幅增加；森林覆盖率达到45%以上，较封禁前增幅超过14个百分点；草原综合植被盖度达到57.2%；以陕北为核心的黄土高原成为全国连片增绿幅度最大的地区。陕西黄土高原区年均输入黄河泥沙量由原来的8.3亿吨减少到2.68亿吨。榆林风沙危害大为减轻，年扬沙天数下降到10天以下，沙尘暴灾害多年未有发生。

（三）封禁区域产业转型发展深入推进。深入贯彻新发展理念，着力推动陕西省封禁区域绿色转型发展。禁牧区域养殖业已经由禁牧前自然放牧、粗放经营的传统模式逐渐转变为科学舍饲养殖、集约化经营的可持续发展模式。同时，引导牧民转型发展林业特色产业，建成经济林1100余万亩，基本形成了秦巴山区以核桃、板栗为主，渭北旱塬以花椒、核桃为主，黄土高原以山地苹果、红枣为主的绿色产业区域发展格局。

（四）封山禁牧保护生态形成普遍共识。封山禁牧实施以来，各地紧盯关键时节、重点区域和重要人群，建立了市、县、乡三级联动宣传机制，深入乡镇村组，持续进行《条例》和相关政策法规宣讲。封山禁牧政策措施家喻户晓，群众自觉明显增强，封山禁牧法律意识和生态保护文明理念已经在全省形成普遍共识。生态优先、绿色发展的理念深入人心，“共同关注、人人参与、自觉实施”的封山禁牧社会氛围基本形成。

2021年是实施“十四五”规划的第一年，也是向深绿色进军、开启生态空间治理新征程的第一年。陕西省2021年的封山禁牧工作虽然取得一些阶段性成果，但与高质量发展要求相比，还面临许多困难和挑战，封禁区域划定还不够科学精准，落实《条例》措施还不够有力，行政执法能力还有待提升，特别是有些地区违法放牧行为还时有发生，全省封山禁牧形势依然任重道远。

2022年，陕西省封山禁牧工作坚持以习近平生态文明思想为指导，牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，认真贯彻落实习近平总书记来陕考察重要讲话重要指示精神，在省委省政府的坚强领导下，突出“贯彻落实《条例》”主线，以制定出台《陕西省封山禁牧工作方案（2021—2025）》为总抓手，强力推行封山禁牧与林长责任制深度融合，持续开展专项整治，严厉打击违法放牧行为，为巩固陕西生态建设成果，推动生态空间迈向“深绿色”提供保障。